世界尝试寻找解决非法卷烟贸易之道

    在2009年6月底，世界卫生组织《烟草控制框架公约》（FCTC）的成员国，召开第三轮会议，来决定控制卷烟非法交易的具体措施。

    烟草制品的非法贸易在许多方面造成了巨大破坏，至少在这一点上，公共健康提倡者、财政部长和烟草行业意见一致。估计卷烟非法贸易导致的财务损失范围非常大。据最近的一份报告称，每年政府损失大约405亿美元的收入。走私和假烟还损害了合法烟草行业的利益。不用说，特别是假冒烟草制品，它们的成分常常可疑，可能比合法工厂制造的卷烟更损害吸烟者的健康。除此之外，有组织的犯罪使烟草走私日益增加。武器、毒品和人口贩子都被高额利润所吸引——如果他们被抓获的话，只有轻微的罚款或短暂的监禁。

    为了谈判一个打击包括走私、非法制造和假冒烟草产品在内的所有形式烟草产品非法贸易的国际条约，即《烟草产品非法贸易议定书》，《烟草控制框架公约》的165名成员于2009年6月底在日内瓦集合。此次会议正式命名为第三轮烟草产品非法贸易公约政府间谈判，聚焦于两个能达到其目标的战略。

    “在日内瓦的谈判中，从制造商到所有销售点的跟踪和追查系统，是核心问题，”框架公约联盟的高级政策顾问卢克·乔森斯说。框架公约联盟是350多个全球烟草公约的非政府组织的全球联盟。一些全球领先的卷烟制造商，其中包括菲利普莫里斯国际和英美烟草，都已经采用了这些解决方案。

    然而，该会议上另一个建议是跟踪和追查卷烟纸和用来生产主要用于卷烟过滤嘴的醋酸丝束醋酸纤维。这两类产品都具有独特的、一致的关税代码，分别为4813和3912，这使跟踪更简单一些，至少在理论上如此。这两类产品，在全球只有少数几个大制造商。此次会议推荐的第三部分的供应链管理，是要求供应商要有许可证（第5条），它们在同烟草制造商交易时要进行尽职调查（第6条），保持所有与烟草制造商完整而准确的交易记录（第8条），向主管机关报告可疑的交易（第9条）。

    税收仍有争议

    仅次于跟踪和追查的是，烟草制品的税收是另一个关键问题。这是一个有广泛分歧的观点，从烟草行业的标准评论来看，税收的任何增加都会增加走私和犯罪活动，而世界卫生组织在过去二十年来遵守“对它们彻底征税的”的教条，观点是高价格会阻止人们——尤其是年轻人——成为烟民，或将鼓励吸烟者完全戒烟。在过去数年中，已开发出了众多的价格弹性模型，表明把烟草税提高百分之X，吸烟率就能下降百分之Y。预测的难度在于往往没有考虑到其他因素。举例来说，有多少人是因为提税之外的其他原因，如吸烟法、公共教育项目等而被阻止或停止吸烟的，有多少吸烟者因为像现在的金融危机，而无论烟草税是否增加，无论如何都戒烟了，还有多少吸烟者转向吸自卷烟？因为烟草产品并非一种基本生活用品，计算的价格弹性很难准确。

    此次会议化解的一个误解是，高烟草税收的高收入国家的走私率最高。在共同作者之一的卢克·乔森斯向此次大会提交的一篇“如何消除全球非法烟草贸易，以增加税收和挽救生命”的文章，对不同国家间和国家内部记录的走私情况进行比较后，出现了一些有趣的问题。例如，与人们普遍认为的相反，有较高可支配收入的调高了税收的高收入国家的走私率比低收入国家的要低（高收入国家的走私率为9.8%，而低收入国家的走私率为16.8%）。乔森斯说，增税有时可能会引发走私，但是单一的税收水平不是决定性因素，此外，有许多因素，例如容易获得走私卷烟、有可能被抓获的程度、给予处罚等等，即多种因素的所有形式，来表示非法贸易的水平。

    波士顿茶叶事件现象

    看高收入国家中走私和税率的相关关系，人们会发现了许多不同的结果。一些国家（美国、加拿大、英国、爱尔兰），走私率较高，从15%至30%不等，纽约、安大略的社区（超过了50%）居于走私率榜首。有些国家的走私率很低，不到2%（挪威、意大利和西班牙），而澳大利亚位于中间，仅仅略高了6%。为什么差距这么大？这里有一些可能的解释。

    挪威是世界上最富有的国家之一，尽管有世界上最昂贵的卷烟，但是吸烟者能付得起这些价格，并且准备购买它们。直到3年前，意大利和西班牙的走私率还在15%左右，大多数走私的是美国品牌。通过切断供应路线，走私率下降到不足2%，仍维持不变，表明西班牙人和意大利人发现卷烟的价格可以接受。在英国和爱尔兰，走私率仍然很高，尽管海关的艰苦努力已经取得了进展。

    作为一个没有国界或如英国那样有大峡谷交通要道的岛国，澳大利亚有对抗走私的独特地理优势，否则会远远超过6%的比例。

    美国和加拿大是独特的，有相当大数量的走私卷烟是通过“部落商店”供应的。在这两个国家中，土著印第安人发现卷烟走私利润高。这些“问题”国家的一个共性是不一定采取了高税收，但是反烟法规最严格，表明了其中可能的相关性。会不会是“骚扰指数”越高，吸烟者越愿意接受非法烟草制品——一种本能的反抗吗？总的来说，这个数据显示，税收的正面效应和意想不到的犯罪率升高之间有一线之差，每个国家、社会和城市之间的差别可能不同。为了说明这一点，请记住在1773年12月16日发生的波士顿茶叶事件；乔治三世过度提高税收，最终英格兰失去了它最大的殖民地。

    付出总会有回报

    英国的公共健康慈善机构“吸烟与健康行动”组织最近在日内瓦会议期间发布的一份研究报告称，联手解决非法烟草贸易的确有回报。《FCTC烟草产品非法贸易协议的成本收益分析》这份报告，聚焦于英国假冒烟草所导致的税收损失，还考虑了健康成本，得出了如果《烟草控制框架公约》的参与方批准了该公约，英国的走私率将减少8%。根据当前值计算，报告称，对英国来说，协议价值57亿英镑（66.3亿欧元）。英国每年实施协议的成本估计在900万英镑（1050万欧元）和5300万英镑（6200万英镑）之间。即使最悲观的假设，作者说，收益仍可能超过成本。

    长期以来，领先的国际烟草公司支持抵制烟草产品非法贸易的措施。然而，它们可能在公约制订过程中再没有太多的发言权，而且显然在日内瓦会议上没有贡献它们在打击假冒产品方面的专业知识和经验的真正机会：在一周的协商进行到一半的时候，根据《烟草控制框架公约》的第5.3条款，发挥的作用已经降低到了观众的烟草业的代表，在没有给出任何解释的情况下，被禁止列席旁听。