治理产能过剩的“组合拳”

　　２００９年８月２６日国务院召开常务会议，研究部署抑制部分行业产能过剩和重复建设问题，强调重点加强对钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备等行业发展的指导。随后，各有关部委相继发文，打出了一套治理产能过剩的组合拳。

　　停止项目审批：９月２６日，国务院印发《转发发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》。《意见》将钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备这六个行业确定为调控和引导的重点，并同时列出了电解铝、造船、大豆压榨等产能过剩矛盾比较突出的行业。１０月１９日，国家发展改革委等十部门联合举行的抑制部分行业产能过剩和重复建设信息发布会宣布，对钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅和风电设备等产能过剩行业，国家有关部门将原则上不再批准扩大产能的项目。

　　关闭土地闸门：１０月２１日，国土部下发《贯彻落实国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》，通知明确要求，未经国务院及国务院投资主管部门审批的钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备、船坞船台等产能过剩行业和重复建设项目，一律不予受理用地预审申请，安排用地计划指标。

　　严肃环评问责：１１月１１日，环境保护部向各省、区、市环保部门下发通知：原则上不得受理和审批扩大产能的钢铁、水泥、平板玻璃、多晶硅、风能设备、煤化工等产能过剩、重复建设项目的环评文件；对越权审批、违规审批行为进行问责，除对当事人作出严肃处理外，还要追究有关领导的责任。

　　严禁融资信贷：１２月２３日，中国人民银行、银监会、证监会、保监会联合下发《关于进一步做好金融服务支持重点产业调整振兴和抑制部分行业产能过剩的指导意见》，明确要求禁止对国家已明确为严重产能过剩的产业中的企业和项目盲目发放贷款，对属于产能过剩的产业项目，要从严审查和审批贷款，并将严格发债、资本市场融资审核程序，禁止不符合规划和产能过剩行业和企业融资。

　　产能总量预测应科学实用

　　“产能过剩，如果我们按照政府部门４年预测的３亿吨就过剩的规划来安排生产，那现在中国钢材价格早涨上天了”，国内某大型钢铁企业高层在采访时颇为激动的表示。

　　这位企业家的抱怨或许可以在中国社会科学院工业经济研究所助理研究员江飞涛那里找到注脚。江飞涛告诉记者，“九五规划”中预测“２０００年市场需求钢材产量达到９６００万吨”，并以此做出规划安排，实际上２０００年国内成品钢材消费量达１４１１８万吨；“十五规划”预测“２００５年钢材表观消费量达到１４０００万吨以上，实际２００４年的钢材表观消费量就达到了３亿吨以上，预测偏差大得惊人。而且这种偏差不仅仅存在于钢铁行业，江飞涛说，“其他学者的研究表明，相关政策部门对家电、电力、纺织、汽车等行业的种种预测与实际市场运行存在很大的偏差”。

　　如果政府对于行业产能的预测和规划总是和市场差之千里，那企业又如何对政府的调控举措心悦诚服呢。对此，专家表示政府调控部门应当从中国宏观经济整体发展的角度对各个行业的产能峰值进行研究，进而对产业规划和产能调控提出科学决策。国务院发展研究中心副主任刘世锦就认为，从工业化、城市化等经济的长期发展来看，目前中国的产业峰值还没有到来，因此大部分行业不存在长期性产能过剩的问题，比如钢铁行业产量的峰值可能达到７～８亿吨，而汽车产量的峰值则可能达到１５００万～２０００万辆。目前治理产能过剩的重点是以经济结构调整为主，治理结构性的过剩。

　　产能监测指标要准确灵敏

　　产能过剩是一个内涵非常复杂的概念，尽管业内专家分别从不同角度对产能过剩提出了不同的标准和定性理解，然而他们都没有回答一个共同的核心问题，即给出一个统一明确的定量指标来说明究竟多大的产能才叫“过剩”。

　　由于产能既不是工业产量，也不是工业投资，在统计分析上有一定的困难。从国际上看，目前反映产能过剩程度的最重要指标是产能利用率。产能利用率也称为设备利用率，是指实际产出和工业生产能力的比率，它将工业发展中的工业投资、在建产能、建成产能和市场需求等不同发展阶段连接了起来，是反映工业运行体系中反映产能利用程度的最直接的指标。国家发展改革委综合司一位官员在其研究报告中指出，在对产能周期性变化特定的实践经验的基础上，可以结合统计学上的大数定律将一个行业一定时期的产能利用率数据从高到低排列，排在中间位置的占比８０％年份或月份就是合理水平，高于或低于行业上限和下限的各１０％的时期就可能判定为产能不足或过剩。

　　除了产能利用率以外，判定行业产能过剩还应当根据行业的其他指标如存货水平、资金占用率和利润率水平予以辅证，从而力求准确灵敏。

　　国家发展改革委目前正在力推我国产能统计监测体系的建立，相关负责人表示说，抑制性产能政策出台的时机非常关键，要有前瞻性、预判性，出台得早或者晚了，调控成本都非常大。专家建议如果在产能利用率统计体系的基础上，政府利用自己在公信力、数据信息、政策掌握方面的权威性，通过建立产能指标的定期信息披露制度，向社会传递重点行业产能利用率和在建产能等方面的信息，以及政府调控政策取向，可以降低企业错误预期的成本，纠正企业的不合理投资和盲目扩展，不失为一个从技术层面提前化解产能过剩的有效解决之道。

　　治理过剩不妨倚重环保土地

　　焦炭行业是２００６年３月上一轮国家调控过剩产能中与钢铁等一起被点名的６大行业之一，经过３年多的政府调控和行业自律，焦炭行业已经从本轮调控的“黑名单”中消失。谈到此，中国炼焦行业协会秘书长杨文彪日前接受记者采访时表示：“这主要是因为设置的门槛比较科学，主要是针对资源利用和环保两个方面，产业政策都规定了十分详细的指标，例如煤气尘土的净化，烟尘、汽水的有效利用等。有了这样符合市场规律的门槛，焦炭行业的产能治理效果显著，目前开工率已在７５％以上。现在，环保不过关，让企业建小焦炉他都不建了，资源利用率得不到提高，让企业扩产他也不敢轻易扩了。反观钢铁行业，我们认为其实没有门槛，３００立方米以下高炉淘汰？这个没有用，只要有钱，钢铁企业可以建更大的高炉，反而是产能扩大了。”

　　中国社会科学院工业经济研究所助理研究员江飞涛对记者表示，不宜将规模和技术指标作为调控的硬性手段。他表示说，并不是规模大的企业就一定具有更高的生产经营效率，根据他所做的研究，重点大中型钢铁联合企业中大部分企业是规模有效或者接近于规模有效的。他还指出，“过多设置技术门槛也不科学，政策部门用自己对技术、生产要素组合的选择来代替企业的自主选择，这会限制企业不断寻找新技术和替代生产方式的动态过程。

　　江飞涛认为：“严格的投资控制似乎并不能很好地从根本上防治重复建设或产能过剩问题，反而使得产能过剩行业的固定资产投资在不足和过度之间剧烈波动，抓住土地和环保可能更为有效，当前关键要改革土地管理制度，杜绝地方政府通过低价供地为企业盲目投资提供补贴的行为；同时要改革现有的环境保护体制，保障环境保护相关法规严格执行，防止地方政府牺牲环境来招徕投资流入。”