西安经开区城中村改造模式调查

21世纪经济报道6月27日讯 室外接近40℃的高温天气丝毫没有影响刘建西对自己工作的满意度。他的办公室凉爽而舒适。

刘现为西安市未央区张家堡街道办事处王前社区居委会副主任。在半年前，他的职务还是未央区张家堡街道办事处王前村村委会副主任。

王前村是西安经济技术开发区(下称经开区)去年启动的城中村改造中第一个完成整村拆除改造的。在这次改造中，刘建西一家六口共获得了900多平米的房屋补偿，另外还有40多万的现金补偿，这让刘建西“非常满意”。

刘建西及其王前村村民的“满意”直接来自于经开区在城中改造中提出的高额补偿标准。也正是得益于高补偿标准的提供，经开区在去年完成了12个村的整体拆迁改造，今年设计的目标是完成10个城中村改造，这样的速度在西安乃至全国前所未有。

当然，高额的补偿标准背后则是巨大的财政投入压力。按照经开区的测算，经开区内33个城中村改造的资金投入将在500亿。

所以，经开区采取的一系列综合措施中，很重要的一点就是，通过一系列政策放开，提前引入开发商参与到城中村改造中，从而形成了目前被全国多个城市效仿的城中村改造“经开模式”。

但是，在该模式背后，因为受制于我国现行法律对宅基地流转的限制，体制困局初现。这使得经开区政府不得不进一步涉足破解我国城中村改造中普遍存在的体制困局的探索中。

5年改造33个城中村

王前村在行政区划上属于西安市未央区，同时处在西安市经济技术开发区的范围之内，由该村向北3公里，已经接近完工的西安市委市政府大楼正在建设中，按照既定的规划，明年10月份西安市市委市政府将要正式搬迁到新址。

正是考虑到随着西安市委市政府北迁所引发的西安城北的城市新中心开发建设的需要，经开区连续两次缩短了自己所辖的33个城中村改造的进程。

根据现有的规划，西安市委市政府将要搬入的经开区中心商务区占地21.74平方公里，而就在这21.74平方公里的经济开发区的中心区域内却存在着33个城中村。

为此，经开区提出对中心区21.74平方公里范围内的城中村进行全面改造开发，计划在今后五年内，按照城市新中心的规划要求，投入500亿元进行城中村“无形改造”和“有形改造”工作。这直接涉及村(居)民共计约14200户、39800人，房屋建筑面积共计约497万平方米，土地总面积共计约4680亩。

“时间紧，任务重，按照有关工作部署，2007年10月份到12月份拆3-5个城中村，气氛非常紧张，就跟打仗一样。”经开区城改办一工作人员说。

实际的改造速度是，据经开区提供的数据显示，2008年经开区完成了12个村的整体拆除。而2008年整个西安市的城中村改造任务不过是启动50个城中村的改造，完成整村拆除25个村。与此对比，西安市从2001年到2007年进行城中村改造以来，整村拆除的村庄只有10个。

一时间，经开区的城中村改造在西安被称为“经开区速度”。

王前村更是“经开区速度”的典型代表。该村是经开区第一个完成城中村整村拆迁改造的村，刘建西告诉记者，王前村的整村改造从开始谈判到回迁房的开工建设，前后也就是39天。

超高补偿标准

王前村原有村民170户734人，牵涉宅基面积为120亩。刘建西告诉记者，在本次城中村改造中，全村没有出现一例上访事件，“这与全国城中村改造中普遍存在的纠纷不断，上访不断的情况形成巨大反差”。

之所以出现这样的情况，和经开区开出的高补偿标准直接相关。

经开区提供了货币补偿、房屋安置以及货币补偿加房屋安置三种安置方案供村民根据自身情况灵活选择。其中，补偿面积除了按照西安市城中村改造政策，给每个村民分配65平方米的面积之外，还考虑到无形改造之后，村民转为居民之后的生活来源问题又增加了20平方米开发用房，并在临时过渡费、残疾人补助、村民子女考取大学补助、补助产权房性质等方面给予了更多的优惠政策。

而通常情况是，城中村改造的安置方案不过是房屋置换，最多增加货币安置方式。而且，因成本过于高昂，政府自己开发的方式往往难以启动，所以，包括西安市在内的很多城市的“城中村”改造基本上都采取了“自筹资金、自主经营、自我改造”思路。

但是，在这一思路下，对绝大部分村庄而言，一无资金积累，二无贷款抵押，很难拿出大量的资金进行改造建设。

在经开区提出的高补偿标准背后，很重要的一个方面是考虑到对城中村改造中所涉及村民的“无形改造”效果。

当然，紧随提高补偿标准而来的就是，城中村改造中的投入资金的大幅度提高。根据经开区的测算，对33个城中村进行系统改造，资金投入将达到500亿元，其中村子改造需要100亿，综合开发400亿。

这对于目前一年财政收入6亿左右的经开区来讲，压力可想而知。

于是，经开区的决策层将目光投向了房地产开发商。

开发商提前介入

经开区的思路是，政府主导、市场运作，引导开发商提前投资改造城中村，而非在全国很多城市城中村改造中采取的先由城市的一级土地运营商进行城中村的拆除和土地征收工作(一般都是由政府下属的城市运营公司来完成，资金实际上也由政府出资来完成)。

在这一模式中，政府主导，制定区域内城中村改造的基本标准，保障双方利益；市场运作，由开发商与村委会具体接洽，使改造政策更具灵活性。

“经开区主要是做一些监督、指导工作，在改造主体的选择上，充分尊重村民的选择，为了规避开发商不能如期建设的风险，注重对开发商的资质审查，并要求村两委会、村户代表2/3以上代表认可其开发资质。”经开区城改办主任邢长发告诉记者。

在此模式下，王前村选择的是西安长和地产和长庆地产，而长庆地产又是中石油下属的长庆油田的子公司，被认为资金实力雄厚，而且，“之前，有不少王前村村民曾在长庆公司打工，所以，双方关系一直比较好。”

在对开发商安置资金的监管上，经开区也在具体执行中进行了变通。

“如果按照规定，开发商进行城中村改造的资金必须全部打入经开区，以便监控。但这样一来，每个城中村需要3亿-5亿元的资金，一次性打入如此规模的资金，没有开发商愿意参与。现在我们在执行的时候采用逐步到位的方式进行，要求开发商只需先拿出30%的资金，优先保证整村拆除，建设期开始，再缴纳相应比例的资金，确保建设进度。这样人性化的管理方案，开发商都能够接受。”邢长发告诉记者。

在实际操作中，这样的政策对开发商来讲还是表现出了一定吸引力。

在此模式下，经开区先后引进了深圳粤华、西安海荣、雅荷集团等12家开发商参与实施城中村改造工作，引进资金约20亿元人民币，村民安置资金很快到位，瓶颈问题得以解决。

记者在刘建西的办公室看到，注册成立于去年8月20日的西安鼎顺置业有限公司已经正式挂牌，董事长兼总经理为前王前村村委会主任、现王前居委会主任刘镇西。“该公司将具体负责村里获得的每人20平米的商业用房的统一经营，每个村民都将从经营利润中获得分红”，村民未来的生活也有了一定的可持续的保障。

“经开模式”的集体土地困局

尽管开发商的提前介入，为缓解经开区政府在城中村改造中的资金投入压力起了很关键性的作用，但是，考虑到城中村改造中土地证获取的滞后，开发商的融资遭遇了很大挑战。

对于开发商来讲，进行项目开发的资金来源中，除了自有资金外，通过土地抵押获取银行贷款和通过楼盘的预售提前进行资金回笼是很重要的融资渠道，但是，因为城中村改造中土地权证的滞后，所以，两种资金获取渠道都面临很大压力。

“根据现在的规定，在城中村改造中，获得土地权证的前提是必须先完成城中村村委会转为居委会、村民转为市民并对村集体财产进行核资清算，而村委会转为居委会的前提是必须要建设好村民的安置小区，而建设好村民的安置小区对开发商来讲，已有的自有资金将很难满足投资规模的需要，大多需要土地抵押贷款和预售的资金回笼来支持，而获得这两个资金来源就需要有土地权证，这就陷入了一个悖论。”邢长发告诉记者，“这也是经开区所提出的开发商提前介入城中村改造这一模式的最大体制性挑战。”

而这样的问题，因为发生在经济技术开发区而变得更加复杂。考虑到经开区只是一个经济功能区的定位，并没有对区内33个城中村的行政管辖权，所以，包括村委会转为居委会、村民转为市民以及村集体资产的清算核资在内的工作，都是要由未央区来做。这样一来，协调工作就很复杂。为此，经开区曾向西安市提出将未央区内与经开区21.74平方公里重合的部分划归经开区来“托管”，但最终没有实现。

所以，西安经开区城中村改造中所遇到的行政管理体制的困局亦与全国经济技术开发区遇到的困局类似，只是，西安经开区更为迫切。

基于此，为了防止开发商资金链断裂，由经开区出面，对城中村改造项目进行了系统包装，与 工商银行(行情 股吧)陕西省分行西安营业部签订了“经开区城中村改造百亿贷款战略合作项目”意向书和经开区城中村改造专项资金百亿银团贷款协议，为城中村改造工作提供资金保障，“一旦有开发商资金遇到问题，影响工程的进度，这些贷款在适时的时候给予支持”。

而且，还由经开区管委会出面举办“西安城市新中心人居体验展”，对包括城中村在内的房地产项目进行推销。

“我们就是要告诉大家，尽管土地证还在办理中，但政府可以担保的是，这些在城中村改造过程中开发的房地产项目不是‘小产权房’，大家可以放心购买。”邢长发对记者强调。 (本文来源：21世纪经济报道 )