铜梁确水权，避免“公地悲剧”

21世纪经济报道9月2日讯 重庆铜梁，一项于8月正式通过的《水权管理办法》，试图让“水资源”这样一种公有资源，突破过往行政许可取水制度的限制，具有可交易的性质。

在铜梁出台这部地方性法规之前，中国尚无关于“水权转让”的法律，现有的水权转让，可比作为参照的是《土地管理法》中关于“土地使用权流转”的相关条款。铜梁县据此成了中国第一个进行“水交易”法治化尝试的地方政府。

尽管各地水价纷纷上涨，但初始水权这种公有资源并没有确立产权。重庆铜梁县水权改革逻辑，在于政府帮助确定产权，从而释放市场力量，最终市场化配置水资源。

“水利部的官员刚来铜梁视察过这部水权管理办法，高度肯定，已准备好要在铜梁大规模试点。”铜梁水务局水政水资源管理科负责人尹明远说。

避免公地悲剧

根据这部地方性法规，水资源的开发权、取水权、用水权和排水权都要依法有偿取得。尹明远说，“这是为了避免历史上因水而产生的‘公有地悲剧’不再发生。”

所谓“公地悲剧”，即初始水资源没有排他性，但是水资源在消费中有竞争性，一个人多用了水资源，就必然减少了其他人对它的享用。所以水资源在零价格下，水资源的总供给总是满足不了总需求，总体上总是被过度使用。

“所以，如果不存在水权，会出现对水资源的过度使用，最终，水会越用越少。”尹明远对铜梁2006年的那场大旱记忆犹新。

2006年8月，铜梁县9个场镇26.15万人饮水困难，5个场镇7.1万人全靠异地送水。整个铜梁大地满目疮痍，干裂的农田可以伸进人掌，耐旱的竹子也都纷纷枯死。虽然当年通过开闸放水暂时缓解了灾情，但是重庆和四川两个省市之间用水的矛盾因为水权制度缺失长期存在。

“即使不发生旱灾，水资源枯竭也是个难逃的宿命。所以铜梁作为重庆地区水资源最为匮乏的县之一，首先诞生这部水权管理办法，不足为奇。”尹明远说。

但是，包括在上位法——《中华人民共和国水法》里，也并没有明确规定水资源所有权和使用权的划分原则。铜梁的立法实践从一开始就遭遇到了“上位法缺失”和“突破行政障碍”两道难题。

“没有上位法，甚至连水权二字如何定义都无法完成，最终我们确定为水资源的开发权、取水权、用水权和排水权，完成一级市场初始水权分配尚且难度很大，设立二级市场进行水权交易只能进一步等待试点结果完善。”尹明远说。

水资源“确权”

要水权可交易，“定价”之前先确权，但是这显然是个难题。谁有权给“水权”定价？

水权改革之前，重庆铜梁和全国其他地区一样，在水资源的使用上，靠行政审批。

各级主管部门按限额审批取水户的用水需求，发给取水许可证。审批权力分中央、省、市和县四级权限，水利部的权力主要体现在各大流域和超大型水库的限额以上的取水许可，省、市、县三级政府的权限，由各省规定。

“政府部门具有双重身份，既是公共事务的监管者，又是企业的投资者。水资源占用最大化是政府与企业的共同取向。”铜梁水务局水资源管理科负责人尹明远说，“而且，取水许可不能转让，转让收入是非法的。这必然会导致相关利益方的无序争夺，最终反而加剧了水资源浪费。”

铜梁县水务局在分配初始水权时，采用了“非正式约束的习惯用水优先原则”：“用水级别相等，但用水目的不同，以用水目的为标准确定优先顺序；当用水级别和用水目的均相同时，采用时间优先或地域优先原则，如果上述都相同，则采用先占用原则优于地域优先原则。”

按照这样的“确权原则”，铜梁县水务局试图为水资源建立产权的框架，调节各个用水主体之间的矛盾。水行政主管部门将依据铜梁县的水资源情况，将每年度的用水、排水指标分配到各行业、各单位与各乡镇，并且制定取水许可总量的控制指标，它们可将未用完的指标上市交易。在相对节水的单位，可在降低运行成本的同时，通过水权转让可获得一笔额外收入。

“但是如何量化这些指标殊为不易，比如可以自己投资兴建一个引水渠，也可以租用一个或几个引水管道，还可以收购已经建好的引水渠，或者向引水渠的所有者买水。这样做的前提是水权可以交易。”尹明远说。“水权转让的总费用包括水权转让成本和合理收益。”

“但是水权可以转让是建立在合同双方的水权清晰界定基础之上的，如果转让的水权得不到有效保护和界定，其水权价值不好衡量，转让合同也就签订不了。”尹明远说。

《铜梁县水权管理办法》规定：初始水权分配和已审批的取水许可不一致的，应通过水权转让实现初始水权的分配。而当取、用水较大的单位用水可能超过用水计划时，则必须按照该办法的规定缴纳“水资源费、超计划加价水费和阶梯水费”。

“理论上水权管理办法可行，现在要首要解决的，就是初始水权的指标如何分配，我们没有任何的样本可以模仿，如果第一步就分不好，那么等于无法为水资源确权。”尹明远说。 (本文来源：21世纪经济报道 作者：吴鹏)