下一步：引独立机构查账

21世纪经济报道1月28日讯 “温岭遍地是黄金，速来。”这是以前小偷发给老乡们的短信。

“温岭市经济较发达，但以前治安乱，各村成立巡逻队要钱，挖农业的钱，农业口代表不同意，最后只有挖政府行政经费。”该市民主恳谈办公室副主任陈奕敏表示，参与式预算改革实施五年来，约束了行政行为和财政资金走向。

1月17日，浙江省温岭市参与式预算改革将在全市11个镇全面铺开。

新河镇是温岭最先试点城镇，镇长赵永辉介绍，财政状况从实施改革前的5800万赤字到2008年零赤字。

在浙江、广东、上海、湖南等地，地方政府积极推进“参与式预算”改革，温岭改革提供了一个基层预算改革样本。

民主恳谈：公车支出砍掉一半

元旦前，浙江省温岭市新河镇举行了2010年度财政预算编制民主恳谈会。

前来参加民主恳谈会的有100多人，有人大代表、村干部，也有企业主、普通群众，他们被分成了经济发展组、社会事业组、村镇建设组等3个组。会后，新河镇党委、人大、政府随即召开联席会议，形成了2010年预算编制初步设想。

就是这个恳谈会，曾把政府公车预算削减一半。2005年，镇政府预算中安排100万，购买四辆新车。民主恳谈会上，有公众参与者提出反对意见，政府可用50万买两台车，其余两辆放入明年预算再安排，最后这个意见被政府接受。

按照制度设计，预算讨论和审议分人代会之前和人代会期间两个阶段进行。

在人代会正式审议之前两天，召开预算初审民主恳谈会，新河镇社会公众可自愿参加。他们可以把预算方案带回单位、带到家里。为保证参会村民都有机会发言，设置分小组讨论的程序。两次分组、两次集中进行审议。第二阶段的参加者是官员和人大代表，没有社会公众参加。

财经小组：“最不满意”

新河镇建立人大财经小组。“这是在预算改革程序上的突破。”赵永辉说。

在中国，县级及以上人大有常设的财经机构，或者预算工委，行使监督的职责。“乡镇人大没有常设机构。”陈奕敏说，但却需要一个财经小组来监督预算执行。

2006年镇人民代表大会上，有代表提出，经过代表们提名，然后大家投票表决通过，选出八人组成一个财经小组。

“人员构成一般是村干部，另外就是会计，至少有2到3名会计，没有会计就没法查账，此外，还和候选人预算意识有关。”

但新问题伴随而来，乡级人大没有常设机构，所以这个小组不能成为常设机构，

设立财经小组时，人代会通过财经小组决议，赋予它四项职权，其中最被看重的一项，就是财经小组成员可以随时去乡镇财政所查账。实际情况查账一直没有落实。

“我自己对这项制度执行过程中最不满意的就是财经小组，还没有完全发挥制度设计作用，监督还没到位。”陈奕敏表示。

关于设立财经小组决议中还有一项，就是每个月政府要向它汇报工作，实际上也没有做到。目前试点镇半年召开一次预算执行情况的恳谈会。温岭改革考虑下一步引入独立的机构审计制度，而且审计机构本身要公开。接下来日常监督才会跟上去，所以这是“联动的制度安排”。

“尽管人代会上要汇报预算执行，但如果预算不审计，预算编制再好执行也难保证。”陈奕敏说。

政府的动力与阻力

在试点参与预算监督过程中，并没有出现来自试点地区政府的反对。

“政府行政费用开支有几百万，每年挖个几十万，好比一个大水缸倒了一点点水，政府工作人员不至于反对。”陈奕敏分析。

不过对于镇长赵永辉来说，则是被捆住了手脚。以前项目批不批，镇长决定后上党委会讨论，人大代表“走个过场”。现在全部公开、细化，而且村民代表参与，人大代表还要提出预算修正案，制约明显。

“就是为了制约政府权力，”陈奕敏认为，这才是预算改革的核心内容。

不过，赵永辉身为镇长，权利虽然被削弱，但是麻烦事少了。以前常有村干部跑来要钱，现在他可以一概拒绝。

通过参与式预算，某些项目在推进过程中阻力少了许多。“这就是行政成本，透明度提高了，工作容易了。”陈奕敏说。

按照温岭节奏，2006年、2007年每年都有新的变化。“如果一步到位，执行者就怕了，只有一步步难度增加，才能走下去。”

这些有着乡土特色的民主创新，对于探索在预算领域中重构国家与公民之间的权力关系有着重要价值。但在中山大学召开的预算改革研讨会上，也有专家表示，新河镇试验中，代表们容易对政府让步满意，往往放弃深入讨论，他们很难跟官员“较真”。

(本文来源：21世纪经济报道 作者：耿雁冰，靳雅娜，杨丽娟)