“十二五”规划三大亮点

新世纪3月8日讯 2010年是“十一五”收官之年。此时，下一个五年规划的编制已进入中国政府的重大议事日程。

“十二五”规划跨越2011年至2015年，将以国家战略宣言的形式，为这个崛起中的东方国度未来五年的迈步树立指针。

早在2008年11月，国家发展和改革委员会发展规划司便发出“十二五”规划前期重大问题研究单位选聘公告。这项事涉中央及地方政府各职能部门、各行业产业、各社会发展及民生领域的相关调研、准备、草拟，由此展开。

30余年政府主导的市场化改革，在原有的国有经济及行政式配置资源的体制之侧发展起来的市场经济，已成不可阻挡的历史洪流。然而，政府与市场之间理不清的纠结，在中国经济快步前行的过程中，不断制造着不稳定、不公平以及不和谐，成为影响可持续发展的极大隐患：调整经济结构、缩小收入差距、区域协调发展、推进节能减排、土地矿产资源市场化改革、转变政府职能，等等。这些领域的改革发展，或迟缓，或进展阙如。

另一层风险也可能迎面而来。2009年中国人均GDP达到3600美元，被国内学者称为“进入中等收入国家行列”。而国际经验表明，在这一发展水平，面对社会结构转型，利益关系多元化、复杂化，以及民众的权利主张觉醒，中国要避免陷入“中等收入国家陷阱”。

检视“十一五”规划实施情况，不同阶层的人士向本刊记者提到，虽然规划总体执行较好，但也存在不如人意之处，若不能正视面临的难题，则规划的前瞻性、公信力将存疑。

在转型的关键时期，“十二五”规划将如何绘就中国经济和社会发展的巨幅蓝图？

2月26日，国家发改委副秘书长杨伟民在接受本刊记者采访时表示，“十二五”规划仍处于前期研究阶段，政策基调要到今年九月和十月间的中共十七届五中全会才能确定。

不过，细心的观察者仍能发现，未来五年，在落实科学发展观导向下，中国将以发展方式转变和经济结构调整为主轴，力求保持经济平稳较快发展，扩大国内消费需求，加快产业结构优化升级，提高自主创新能力，促进城乡统筹和区域协调发展，推动节能减排和环境保护，实现经济与社会全面、协调和可持续发展。

调整国民收入分配格局、进一步推进城市化、节能减排，将是解决现存问题的着力点。

“从外需到内需，从高碳到低碳，由国强到民富，如果说‘十二五’将带来什么，这些就是变化。”一位参与规划编制的专家这样总结。

结构调整遇阻

“十一五”尚余一年，但四年前规划中提出的诸多目标能否顺利实现，已颇为明朗。经济增长等指标虽然表现不错，但从“九五”期间就被提上议事日程的经济结构调整，仍然进展有限。

“‘十一五’规划从实施效果看不太理想，”杨伟民坦言，从前四年的执行情况看，增长更多偏向于靠投资、出口拉动。本来希望服务业发展更快，但实际结果工业增长大大快于服务业。

“十一五”规划共提出了22个可量化的经济社会发展指标，用于评价经济增长、经济结构、人口资源环境、公共服务人民生活四方面的进展。其中，用于判断经济增长的两个目标，即年均GDP增速和人均GDP增速，表现最为抢眼，已提前一年顺利达标。

伴随着中国出口的强劲增长，“十一五”前三年中国经济一路高歌猛进，GDP年均增长率达11.2%。国际金融危机中的2009年，得益于一揽子经济刺激方案，中国经济增速仍达8.7%。至此，“十一五”规划中经济年均增长率大于7.5%的目标已提前实现。而由于2006年以来，中国人口增长率保持在5‰左右，低于规划的8‰，人均GDP增速目标业已完成。

到2010年末，实现评价人口资源环境和公共服务人民生活的两大类指标，也无太多悬念。即使是此前备受关注的单位GDP能耗，国家发改委副主任解振华去年10月称，2010年底，有望完成“十一五”期间单位GDP能耗降低20%的约束性指标。

然而，用于判断经济结构调整的四个预期性指标，则有可能无法达到。

譬如，服务业增加值占GDP比重，2009年末只达到42.6%，离预期目标43.3%还有差距。而用于反映技术创新能力的研究与试验发展经费占GDP比重，2009年达到1.62%，虽为近年来的高点，但仍低于“十一五”规划中2%的目标。城镇化率虽在“十一五”期间达标的可能性较大，但由于户籍、子女教育等体制障碍，进城务工人员仍难以成为市民。

“结构调整目标未能实现，表明转变发展方式没能成功。”北京大学中国国民经济核算与经济增长研究中心副主任蔡志洲教授说，“服务业附加值占比较低，表明投资和出口仍然是中国经济的主要推动力。而研发收入占GDP比重迟迟难以增加，则意味着经济增长仍然严重依赖要素投入，经济增长效益提高不明显。这些问题在‘十二五’期间都应该得到解决。”

清华大学中国经济研究中心教授魏杰认为，“十一五”中国经济结构调整不明显，还表现在国民收入分配失衡局面没能得到调整。目前的国民收入分配格局，过分偏向于政府和企业，而居民部门占比不断下降。

2008年国际金融危机以来，国内基础设施建设又迎来新一轮高潮。虽然在应对危机期间，决策层也不断强调结构调整，但效果并不明显。

“国际金融危机影响了中国经济结构调整。‘十一五’规划结构调整进展比预期得慢。”亚洲开发银行高级经济学家庄健(博客)告诉本刊记者。

不过，国家发改委宏观经济研究院副院长王一鸣认为，金融危机对中国影响巨大的深层次原因，恰恰是中国发展模式积累的众多矛盾集中爆发，倒逼在“十二五”期间必须有所改变。其中，经济增长过度依赖外部需求和要素投入最为明显。

王一鸣的研究表明，中国经济增速由2001年8.3%提高到2007年的13%，增量部分的63.9%来自于出口。此外，本世纪以来，中国的资本投入比上世纪90年代贡献明显提高，说明这一轮高速增长，要素投入依赖性增强，全要素贡献率下降。

魏杰认为，“十一五”期间结构调整不力，使中国经济面临的内外部矛盾愈发突出。经济过分依赖出口，导致顺差规模庞大，国际收支失衡。在国内，庞大的外汇占款导致货币发行量激增，引发资产价格泡沫风险。在国际上，中国经济失衡，也是全球经济失衡的一个重要因素。伴随着贸易保护主义抬头和全球经济再平衡，中国和其他经济体的贸易摩擦将进一步升级。

王一鸣认为，金融危机之后，国际经济环境发生了“二战”以来最深刻的变化，外部需求扩张难以恢复到危机前的水平。因此，“十二五”期间必须有效扩大国内需求，特别是消费需求，减少经济增长对外部需求的过多依赖。此外，由于工业占GDP的比重已经达到极限，在“十二五”期间工业化已很难再提速，规模扩张的工业化模式要让位给质量提升模式。

收入分配再调整

“十二五”规划最大的亮点，将是经济增长模式和社会发展方式的转变。上述参与规划编制的专家说，国民收入分配调整则是改革的“龙头”，既是实现这些目标的先决条件，又是重要保障。

由于外需将长期不振，而中国投资水平已经偏高，消费便成为未来中国经济增长的重要动力。然而，过去数年消费增长未能明显加快，不少专家认为，居民收入在国民分配中所占比例不断下滑是主要原因。

统计数据显示，近年来中国一次分配明显向政府和企业倾斜，居民部门占比不断缩小。国家发改委宏观经济研究院社会发展研究所在一份报告中指出, 1992年政府、企业和居民收入占收入总量的比重分别为15.53%，19.06%和65.41%。到2007年，政府和企业占比分别升至17.05%和22.95%，居民收入占比则降至60%。

从2004年开始，决策部门就一直酝酿推出分配改革方案，然而时至今日仍未面世。国家发改委就业和收入分配司一位官员表示，过去几年，收入分配调整“说得多，做得少，操作中难度很大”。

在3月3日开幕的全国政协十一届三次会议上，全国政协主席贾庆林在工作报告中提出，要高度重视收入差距过大引发的影响社会稳定的因素，政协就调整国民收入分配格局、推进基本公共服务均等化等问题提出对策建议。

如何进行分配调整，近年来建议颇多，总体思路大同小异，均是将收入由政府和企业转移到居民部门。不过有专家指出，政府主动减少财政收入、还富于民的动力有多大，值得观察。而让企业将利润更多地转为职工收入，目前缺乏推动机制。

魏杰表示，政府减少财政收入：让利于民有三个直接措施：减税、退税和调高个税起征点。而这三点过去几年政府做得都不够。至于企业收入向劳动者倾斜，则需要工会和雇主进行工资谈判的机制，目前工会在这方面作用不大。

“政府可以将收入转给居民，但它不愿意。而企业和居民之间收入转移没有机制。收入分配调整说了半天，全吊在空中。结果是消费起不来，只能靠出口和投资，增长方式改不了。”魏杰说。

也有专家指出，来自既得利益集团的阻力，也是收入分配改革迟迟难以推进的原因。

“如果总是跟强势利益集团去商量，跟部门利益去讨价还价，收入分配改革方案就很难推。毕竟，把蛋糕更多地分给普通老百姓，利益集团们得到的就要减少。”一位参与“十二五”规划编制的专家对本刊记者表示。

全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林在“两会”其间建议，中国应尽快实行国民收入倍增计划，使城乡人均收入在“十二五”翻一番，年均增长不低于15%。用五年时间，使居民收入在国民收入中的占比从约60%提高到70%左右，劳动报酬占GDP比重从2007年的39.7%提高到50%左右。

鉴于当前社保缴费比例过高，减少了居民消费，对经济发展已经产生负面影响，魏杰还建议，政府应提出“十二五”期间，加大国企分红用于充实社会保障的比例，以降低居民和企业社保缴费负担。

清华大学教授白重恩的研究发现，目前中国五项社会保险法定缴费之和相当于工资水平的40%，有的地区甚至达到50%，这一比例超过了世界上绝大多数国家。按照世界银行2009年最新测算的实际承受税率，中国的社会保险缴费在181个国家中排名第一，约为“金砖四国”其他三国平均水平的2倍，是北欧五国的3倍，是G7国家的2.8倍，是东亚邻国和邻近地区（中国香港和中国台湾）的4.6倍。

白重恩认为，当前的社保缴费费率过高，不但加重了参保企业和职工的负担，不利于扩大就业；更限制了家庭可支配收入的增长、挤压了补充保险和商业保险的发展空间。

“现在国有企业资本预算，没拿什么钱给社保基金。这样社保就只能靠居民、企业，等于减少居民收入。但是，央企的利润应该有相当大的部分给社保基金。”曾参与国家国有资产管理研究的魏杰说。

根据国资委的报告，2007年和2008年两年间，财政部共计收取国有资本经营收益（即通常所说的国企分红）共584亿元，而这584亿大部分投向了2008年出现流动性困难或受到自然灾害打击的一些央企，以及新设央企的资本金。

因此，这两年国企分红的节余仅为12亿元，这其中有多少被用于充实社保尚不为外界所知。这与国有资本经营预算制度设立时，备受支持的开拓非税收入用于社保等民生项目的缘由相去甚远。

有研究人员表示，随着国企分红改革的推进，国有资本经营预算的思路也应予以调整。对于国资委负责制订的国有资本经营预算方案，需要安排有鉴别能力和抗衡实力的审查方。

世界银行高级专家张春霖的研究表明，以在港上市的中国国企为例，其平均分红率低于世界水平。他建议中国在“十二五”规划中，可以考虑将央企的平均分红率定在国际普遍的20%-50%这一区间，同时，实施国有资本经营预算与公共预算衔接。

参与“十二五”规划编制的专家表示，分配调整的方案可能会是各种利益的博弈结果。目前，对于增加居民部门收入，“高层应该已有共识，但一些部委肯定会反对，有些地方政府也会反对。” (本文来源：网易财经 作者：霍侃 汪旭 贾存斗)