国务院批灰色担保地方融资平台重塑资金链

近日，上海江桥城投公司挪用20亿元京沪高铁资金的事情被媒体披露，这也使得地方融资平台的一些灰色操纵被暴露在了阳光之下。“这仅暴露出问题的冰山一角。”一位做基础设施投行业务的经理告诉《华夏时报》记者，在很多地方政府眼里，这些做法不合规，但情有可原。

江桥城投的负责人给出的说法是，“我们出于融资压力，确实使用了京沪高铁的名义去贷款，但没有挪用京沪高铁的专项资金。”此后，上海市建交委和嘉定区的联合文件解释“土地未批先用”和审计署“没有出具具体意见”，都给江桥城投的做法网开一面。

但是，这并不意味中央政府会默许地方政府的这些操作手法。据悉，3月份由财政部起草、发改委等部门会签的一份关于规范地方政府及其融资平台公司举债和担保承诺行为有关问题的通知（下称通知），将上报国务院。通知指出，“严禁地方政府、经费补助事业单位等违反相关法律法规，以财政性收入、行政事业单位国有资产、承诺函、回购协议等方式，为企业（包括融资平台）各种融资行为提供直接或变相担保。”

在此之前的1月19日，温家宝总理在国务院第四次全体会议上的讲话中，也明确指出要防范地方投融资平台潜在的财政风险。

“在暴露出问题之后，一定都会想办法解决，从制度到流程，然后再到细节。”上述投行经理表示。而地方政府中的城建和市政都需要大量资金，它们正面临其融资链断裂的危险。

据了解，2009年地方政府投融资平台及其债务迅速增加，地方政府投融资平台银行贷款余额由1万亿元上升到5万亿元。全国人大财经委副主任尹中卿曾指出，“如果地方债务风险爆发，许多项目难免会半途而废，地方政府融资链条面临断裂，很多地方经济发展也可能面临停滞。最后不仅造成政府还款能力欠缺，也会导致银行产生大量呆坏账。”

债务风险增加

“地方政府的融资平台谈得最多的是借钱和融资，很少提及还钱问题。”上述投行经理表示。

此前交通银行研究中心的报告称，具有政府背景的“政策性”贷款项目可能产生新的金融风险，其中包括“许多地方政府信息透明度不高，加上各地财政担保体系落后，监管不到位，银行难以真实、全面地评估其整体债务水平和项目风险”。

交行研究中心研究员称，2009年以来地方政府融资平台负债规模已经超过了地方财政的收入总额，即地方财政的负债率已经远远超过了100%。而地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的格局，银行有时难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况，造成债务管理非常混乱。

“政府融资平台的风险正在迅速积聚，但短期内应该不会大面积爆发，现在只是处于风险的预警阶段。”交行研究人员称。尹中卿认为“政府平台项目存在潜在风险暴露还需要2～3年的时间，最后这一风险能否化解取决于经济复苏态势、土地出让市场价格走势等”。

进入3月以来，国务院将出“重拳”整顿地方融资平台。现在，银行对地方政府作为担保的贷款项，开始持有“保留意见”。

再造融资链

“在当前体制下，对地方政府投融资平台应规范化。”国务院发展研究中心巴曙松表示，要引入市场约束机制，鼓励地方融资平台通过资本市场进行融资，减少银行系统风险的积聚。现阶段中国大力发展债券市场的政策为地方融资平台发行债券提供了条件。2009年中国共发行了105期城投债，发行规模超过1300亿元，但远远低于银行贷款融资额。因此，未来在基础设施领域鼓励地方政府发行城投债，是改善融资结构的一个重要方向。

另外，在防范风险的同时，巴曙松认为需要对不同地区进行分类对待。虽然地方政府融资风险有所上升，但并不是所有地方都存在同等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力很强，其负债水平相对较低，债务风险较小。还有一些地方通过基础设施建设改善了商业环境，带动了项目周边土地增值，增加了地方政府收入。

在监管流程的制定上，一位上海资产管理公司老总认为几年前中国社科院几位研究人员设计的监管框架能够给现有城投债的发行等流程提供很大的启示。

另外，在发行领域，可行性方案是增加地方人大对政府发债的监督，可以在程序上要求单笔或用于某一项目的累计发债金额在一定规模以上的，必须经过公开听证程序，由人大批准。

同时，在债务继承方面，政府换届或更换主要官员时必须经过严格的债务审计程序。任期内债务发行规模和离任后一段时期内的资金使用效率，应该纳入对发债当时政府党政主要官员的人事考核之内，这样可能会稍微抑制短期行为下的过度发债冲动。